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Prozess- und ordnungspolitische Entscheidungen im Gesundheits- und Sozialwesen beurteilen

Nach der Erläuterung grundsätzlicher Begriffe wie politisches System der Bundesrepublik Deutschland, Bedeutung der Parteien, Ordnungs- und Prozesspolitik wird auf die Fragestellung eingegangen, welche Möglichkeiten bestehen, prozess- und ordnungspolitische Entscheidungen im Gesundheits- und Sozialwesen zu treffen.

01. Beschreiben Sie das politische System der Bundesrepublik Deutschland.

Die Staatsform der Bundesrepublik Deutschland ist die parlamentarische Demokratie, bestehend aus dem Bundestag und dem Bundesrat (Zweikammersystem). Das Parlament besitzt als Volksvertretung die ausschlaggebenden Rechte. Der Bundestag setzt sich periodisch durch Wahlen zusammen. Es handelt sich um eine repräsentative Demokratie, weil politische Entscheidungen von den gewählten Volksvertretern in den unterschiedlichen politischen Gremien ausgeübt werden, nicht aber direkt durch das Volk.

Die parlamentarische Demokratie funktioniert nach dem Prinzip der horizontalen Gewaltenteilung (Legislative, Exekutive und Judikative, >> Kapitel 1.1.1/01) und der vertikalen Gewaltenteilung (Bund, Bundesländer und Gemeinden, >> Kapitel 1.2.2). Politisch-staatliche Funktionen werden von Institutionen ausgeübt, die sich gegenseitig kontrollieren. Sie ergeben sich aus der politischen Führung, der parlamentarischen Opposition und der Rechtsprechung. Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland sind Bundestag (598 Abgeordnete, davon 299 aus Wahlkreisen und 299 aus Landeslisten), Bundesregierung (Bundeskanzler und alle Minister, Kabinett), Bundesrat (69 Mitglieder der Länder), Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht (vgl. Duden 2012; § 1 Bundeswahlgesetz).

Zu Beginn der Legislaturperiode 2017 wurden 709 Abgeordnete in den 19. Deutschen Bundestag (Wahl am 24.09.2017) gewählt, davon 598 nach § 1 Abs. 1 des Bundeswahlgesetzes, 49 Überhangmandate und 62 Ausgleichsmandate (2013 waren 631 Abgeordnete im Bundestag vertreten). Die CDU ist mit 200 Sitzen stärkste Partei und stellt zusammen mit ihrer Schwesterpartei CSU (46 Sitze) 246 Abgeordnete. Auf die SPD entfielen 153 Sitze, auf die AFD 94, auf die FDP 80, auf die Linke 69 und auf die Grünen 67 Sitze. Die absolute Mehrheit liegt bei 355 von insgesamt 709 Sitzen. Wahlberechtigt waren 61,7 Mio Deutsche. Die Wahlbeteiligung lag bei 76,2 %. In Baden-Württemberg war die Wahlbeteiligung mit 78,1 % am höchsten, in Sachsen-Anhalt mit 68,1 % am niedrigsten (Bundeswahlleiter 2017a und 2017b).

02. Welche Bedeutung haben Parteien im Rahmen des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland?

Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Sie können frei gegründet werden und müssen eine Ordnung haben, die demokratischen Grundsätzen entspricht. Ihre Legitimation ergibt sich aus Artikel 21 Abs. 1 GG. Aus dem Parteiengesetz ergeben sich folgende Hauptaufgaben:

  • Einflussnahme auf die öffentliche Meinung

  • Vertiefung der politischen Bildung

  • Förderung der Teilnahme am politischen Leben

  • Heranbildung von Bürgern zur Übernahme politischer Verantwortung

  • Beteiligung an der Aufstellung von Kandidaten für die Wahlen auf den Ebenen Bund, Ländern und Gemeinden

  • Einflussnahme auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung

  • Einbringen der parteipolitischen Ziele in die Prozesse staatlicher Willensbildung

  • Mitwirkung an einer lebendigen Verbindung zwischen Volk und Staatsorganen.

In der Bundesrepublik Deutschland gilt das Mehrparteiensystem, in dem mehrere Parteien um die politische Machtausübung konkurrieren. Die inneren Strukturen der Parteien sind ausschlaggebend für das Gelingen von Demokratie. In der Bundesrepublik Deutschland haben sich folgende Regelungen und Grundsätze entwickelt:

  • Chancengleichheit im Zugang zu den Parteiämtern

  • Vergabe der Führungspositionen durch Wahlen

  • Freiwilligkeit des Ein- und Austritts

  • Kontrollrechte der Parteimitglieder

  • Möglichkeit der Einflussnahme auf das Parteiprogramm durch die Parteimitglieder

  • Parteiorganisation als Gebietsverbände mit eigenständiger Willensbildung (Ortsverbände, Kreisverbände, Bezirksverbände, Landesverbände, Bundesverband)

  • wesentliche Entscheidungen des Parteitages (Mitglieder der Partei) über Parteiprogramm, Satzung, Beitragsordnung, Schiedsgerichtsordnung, Auflösung oder Verschmelzung der Partei, Wahl der Vertreter in den Parteiorganen.

Aufgrund der herausragenden politischen Bedeutung der Parteien, gibt es die Möglichkeit des Verbotes durch das Bundesverfassungsgericht nach Artikel 21 Abs. 2 GG. Danach sind Parteien verfassungswidrig, die die freiheitliche demokratische Grundordnung beeinträchtigen, sie beseitigen wollen oder die den Bestand der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Die Beurteilung und ein eventuelles Verbot erfolgt durch das Bundesverfassungsgericht (vgl. Greving 2011).

03. Was sind ordnungspolitische Maßnahmen?

Unter ordnungspolitischen Maßnahmen sind alle staatlichen Maßnahmen zu verstehen, die innerhalb der Bundesrepublik Deutschland die innere und äußere Ordnung, die Rechtssicherheit und das Wirtschaftsleben aufrechterhalten und regeln. Bezogen auf die Wirtschaftspolitik handelt es sich um die Schaffung von Rahmenbedingungen zur Erhaltung, Anpassung und Verbesserung der Wirtschaftsordnung:

  • Eigentumsordnung

  • Regelungen zur Gewährleistung des Wettbewerbs (Kartellverbote, Kontrolle der Werbe- und Verkaufspraktiken)

  • Vertrags- und Haftungsrecht (vgl. Schubert/Klein 2011, Stichwort: Ordnungspolitik).

Der Staat setzt durch die Grundsatzentscheidung für eine bestimmte Wirtschaftsordnung (>> Kapitel 1.1.2/02) die Rahmenregelungen fest (Wirtschaftsverfassung). Dadurch sollen bestimmte wirtschaftspolitische und gesellschaftliche Ziele erreicht werden. Im Gegensatz zur Prozesspolitik greift der Staat nicht in einzelne Wirtschaftsabläufe ein, sondern legt die Spielregeln (Rahmenregeln) fest, nach denen die Wirtschaftssubjekte (>> Kapitel 1.1.3/01) ihre Spielzüge gestalten (Wirtschaftsprozess) (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Ordnungspolitik).

04. Was sind prozesspolitische Maßnahmen?

Bei prozesspolitischen Maßnahmen handelt es sich um eine Vielzahl von Steuerungsmaßnahmen, die sich am Rahmen der Ordnungspolitik orientieren wie beispielsweise Subventionen, Geldpolitik oder Fiskalpolitik (vgl. Duden 2013, Begriff: Prozesspolitik). In der Wirtschaftspolitik handelt es sich dabei um folgende Maßnahmen zur Beeinflussung des Wirtschaftsablaufs:

  • Konjunkturpolitik (Stabilisierung des Wirtschaftsablaufs, Minimierung der Konjunkturausschläge)

  • Wachstumspolitik (Investitionstätigkeit, Umweltressourcen)

  • Strukturpolitik (Vermeidung regionaler Ungleichgewichte, Vermeidung von Krisen einzelner Branchen oder Sektoren); (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Prozesspolitik).

05. Wie erfolgen grundsätzlich prozess- und ordnungspolitische Entscheidungen im Gesundheits- und Sozialwesen?

Die Ordnungspolitik ergibt sich aus der Verfassung und wird in der Bundesrepublik Deutschland durch die Absicherung der Grundrisiken des Lebens und durch die Realisierung sozialer Gerechtigkeit (>> Kapitel 1.1.1/05 und >> 1.1.1/09) umgesetzt. Eine ordnungspolitische Maßnahme war zum Beispiel die Erweiterung der Absicherung der Grundrisiken des Lebens durch die Pflegeversicherung und die Herbeiführung sozialer Gerechtigkeit in diesem Punkt durch das SGB XI Pflegeversicherung.

Bei der Prozesspolitik am Beispiel der Pflege handelt es sich um diverse politische Steuerungsmaßnahmen wie Förderung bestimmter Wohnformen im Alter, Verbesserung der Infrastruktur für ältere Menschen, Maßnahmen zur Vermeidung oder Verzögerung von Pflegebedürftigkeit oder Barrierefreiheit (vgl. Schlösser 2007). Entscheidungen im Gesundheits- und Sozialwesen werden durch Gesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Verwaltungsakte getroffen.

06. Wie erfolgt eine Entscheidung durch Gesetz?

Entscheidungen in Form von Gesetzen erfolgen durch das Parlament. Gesetze können durch die Bundesregierung, den Bundesrat, mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestages oder durch eine Fraktion in den Bundestag eingebracht werden (vgl. Greving 2011). Am Beispiel des Bundesgesundheitsministeriums als einen Bereich des Gesundheits- und Sozialwesens wird die Entscheidung durch Gesetz dargestellt.

In der Regel bereiten die Fachreferate des Bundesministeriums für Gesundheit zunächst einen Referentenentwurf für neue Regelungen oder Änderungen von bestehenden Regelungen vor. Inhalte von Regierungsprogrammen, Parteiprogrammen, Koalitionsvereinbarungen oder höchstrichterliche Rechtsprechung werden im Referentenentwurf ebenso berücksichtigt wie Anregungen der Bundesverwaltung und den einzelnen Ländern. Hinzu kommen Eingaben von Interessengruppen und Verbänden sowie der öffentlichen Meinungsbildung über Massenmedien. Bevor der Referentenentwurf in den Bundestag eingebracht wird, wird der Bundesrat einbezogen. Danach legt die Bundesregierung den Gesetzesentwurf mit

  • Begründung,

  • Stellungnahme des Bundesrates und

  • Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates

dem Bundesrat vor. In nichtöffentlichen Sitzungen erörtern die Fraktionen den Gesetzesentwurf. Anschließend wird der Gesetzesentwurf in drei Beratungen (Lesungen) behandelt. Nach der ersten Lesung wird der Gesetzesentwurf üblicherweise einem oder mehreren Ausschüssen zugewiesen, die in nichtöffentlichen Sitzungen darüber beraten. Eventuell werden in einer öffentlichen Anhörung Sachverständige und Interessenvertreter abgehört. Der/die Ausschüsse sprechen Beschlussempfehlungen mit Änderungsvorschlägen aus, die auch Erläuterungen sowie die vorgebrachten Argumente der Mehrheiten und der Opposition beinhalten. In der zweiten Lesung erfolgen eine allgemeine Aussprache und Einzelberatungen. Die dritte Lesung führt dann zur Abstimmung durch die anwesenden Abgeordneten. Grundsätzlich genügt die einfache Mehrheit zur Annahme des Gesetzes. Bei einfachen Gesetzen hat der Bundesrat anschließend das Recht, Einspruch einzulegen. In diesem Falle wird der Vermittlungsausschuss durch den Bundesrat angerufen. Der Bundestag kann den Einspruch des Bundesrates mit der gleichen Mehrheit zurückweisen, mit der der Bundesrat diesen beschlossen hat. Hat der Bundesrat beispielsweise den Einspruch mit 50 % beschlossen, dann müssen 50 % der anwesenden Abgeordneten des Bundestages diesen Einspruch zurückweisen. Gelingt die Zurückweisung, dann kann das Gesetz gegen den Willen des Bundesrates in Kraft treten. Handelt es sich nicht um einfache, sondern um Zustimmungsgesetze, dann muss der Bundesrat zustimmen. Verweigert er die Zustimmung, ist das Gesetz gescheitert. Können sich Bundestag und Bundesrat nicht darüber einigen, ob ein Gesetz zustimmungspflichtig ist, entscheidet in dieser Frage das Bundesverfassungsgericht. Ein beschlossenes Gesetz wird vom Bundesgesundheitsminister und dem Bundeskanzler unterzeichnet und dem Bundespräsidenten zur Unterschrift vorgelegt. Nach Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und tritt grundsätzlich mit dem Datum der Veröffentlichung in Kraft (vgl. Greving 2011).

Neben der Erarbeitung von Gesetzesentwürfen konzentriert sich die Arbeit des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG) auf Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, durch die ebenfalls Entscheidungen getroffen werden. Weitere Entscheidungen werden durch die Selbstverwaltung im Rahmen von Verwaltungsakten getroffen (>> Kapitel 1.3.2/02) und durch die Institute des Bundesgesundheitsministeriums im Rahmen ihrer Zuständigkeiten. Die Entscheidungen der Selbstverwaltung und der BMG-Institute stehen unter der Aufsicht des Bundesministeriums für Gesundheit (vgl. Bundesministerium für Gesundheit).